Однією з головних тем обговорення в Україні у жовтні 2023 року став новий закон про політично значущих осіб (ПЕП), ухвалений у межах семи реформ, необхідних для підтримки статусу України як країни-кандидата на вступ до ЄС. Поки громадянське суспільство святкувало перемогу та крок уперед до кращої відповідності стандартам Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF), політики заявляли, що новий закон «каратиме» їх довічним статусом політично значущої особи з усіма супутніми наслідками. То яка ж реальність? Чи справді новий закон передбачає таке «покарання» і чи відрізняє він підхід до українських ПЕП від практик інших країн?
ПЕП — це особа, якій довірено виконання важливих державних функцій, наприклад обраний політик або особа, що обіймає високу судову чи військову посаду. Такі посади можуть бути пов’язані з підвищеним ризиком корупції, зловживання державними коштами або службовим становищем. Тому розуміння ризиків, пов’язаних із встановленням ділових відносин із ПЕП, а також запровадження процедур для їх мінімізації є ключовими для недопущення потрапляння доходів від корупції у фінансову систему. В Україні має бути створена інституційна спроможність виявляти корупційні загрози та здійснювати належний контроль за ПЕП відповідно до міжнародних стандартів. Забезпечення економічної безпеки України продемонструє міжнародним партнерам передбачуваність законодавства та інвестиційну привабливість країни.
Хоча на перший погляд усе виглядає просто, це одна з найскладніших сфер регулювання. По-перше, не існує глобальної згоди щодо того, кого саме слід вважати PEP, тому ідентифікація таких осіб є непростою. Дослідження Moody’s Analytics показує, що з 7 500 респондентів у всесвітньому опитуванні лише 45 % змогли правильно визначити, хто є ПЕП. Хоча FATF надає визначення та стандарти протидії фінансовим злочинам щодо ПЕП, єдиного глобального тлумачення цього терміна не існує, адже він залежить від національного контексту. Формулювання Рекомендації 12 FATF передбачає, що особа має вважатися ПЕП без обмеження у часі («один раз ПЕП— завжди ПЕП»).
Україна не є унікальною у своїх труднощах із ефективним впровадженням рекомендацій FATF. Станом на 2022 рік із 120 юрисдикцій, оцінених щодо дотримання рекомендацій FATF у частині ПЕП, лише 31 % були визнані повністю відповідними, серед них — Бельгія, Греція та Литва. Важливо зазначити, що ефективне застосування законодавства щодо ПЕП неможливе у фінансовій системі з низьким рівнем доброчесності, оскільки воно вимагає належної перевірки клієнтів (CDD), посиленої перевірки (EDD) та доступу до надійної інформації для підтвердження джерел статків і коштів ПЕП.
Складність проблеми ПЕП часто посилюється підходом «один раз ПЕП — завжди ПЕП», який суперечить ризик-орієнтованому підходу, що має лежати в основі стандартів протидії фінансовим злочинам. Такий підхід передбачає оцінку ризиків щодо колишніх ПЕП, а не застосування загального правила, з урахуванням рівня впливу особи, значущості посади та зв’язку між попередніми і поточними функціями.
Для підзвітних установ застосування належного рівня перевірки щодо ПЕП є тривалим і витратним процесом. Поширення цих вимог на осіб, які вже не обіймають посаду і не мають впливу, може зробити підтримання ділових відносин або прийняття такого клієнта фінансово невигідним.
Останніми роками спостерігається тенденція, коли банки частіше припиняють або уникають відносин із клієнтами, яких вважають високоризиковими. Стандарти з протидії відмиванню коштів і фінансуванню тероризму (ПВК/ФТ) часто використовуються як формальне обґрунтування, тоді як справжні мотиви можуть бути етичними, репутаційними чи комерційними. Щоб запобігти «деризикуванню» цілих груп клієнтів, включно з ПЕП, необхідно забезпечити послідовне глобальне застосування регуляторних очікувань у сфері ПВК.
ЄС запровадив спільний підхід до визначення ПЕП у державах-членах шляхом ухвалення Четвертої та П’ятої Директив стосовно відмивання грошей (AMLD). 4-та AMLD уточнила визначення ПЕП без встановлення часових обмежень, у тому числі для внутрішніх ПЕП, а також чітко визначила «членів сім’ї» та «осіб, відомих як тісно пов’язаних». Вона також посилила ризик-орієнтований підхід: якщо особа більше не обіймає публічну посаду, суб’єкти зобов’язані щонайменше протягом 12 місяців оцінювати її потенційний ризик і застосовувати відповідні заходи, доки особа не буде визнана такою, що не становить ризику. Хоча ці положення загалом відтворюють стандарти FATF, ЄС справедливо наголошує на превентивному, а не кримінальному характері вимог щодо ПЕП та підкреслює, що статус ПЕП не означає причетності особи до будь-якої злочинної діяльності.
Для чіткого визначення ПЕП у ЄС у листопаді 2023 року були оприлюднені «списки ПЕП» для кожної держави-члена, які визначають публічні функції, що вважаються значущими з погляду ризиків фінансових злочинів. Це вимога 5-ї AMLD, яка допомагає уникнути плутанини під час роботи фінансових установ різних країн з іноземними ПЕП. Загалом, чіткість статусу та відповідних перевірок має зменшити уявні перешкоди для політичної діяльності та не відштовхувати людей від публічної служби.
У 2017 році Звіт взаємної оцінки MONEYVAL щодо України зазначив, що хоча країна загалом дотримується рекомендацій щодо ПЕП, законодавство містило суттєву прогалину — трирічний строк, після якого особа переставала вважатися ПЕП. Цей недолік було усунуто у 2019 році з ухваленням нового закону, який запровадив довічний статус для політично значущих осіб (ПЕП).
У 2022 році, у відповідь на повномасштабне вторгнення Росії, Верховна Рада ухвалила закон, який розширив перелік клієнтів підвищеного ризику для фінансового моніторингу, включивши громадян та юридичних осіб держави-агресора. Однак під час голосування один із народних депутатів (колишній представник проросійської партії) запропонував повернути трирічне обмеження статусу ПЕП. Цю поправку не було обговорено з громадянським суспільством і не було схвалено профільним комітетом. Під прикриттям терміновості захисту фінансової системи депутати підтримали цю зміну. Оскільки всі народні депутати є ПЕП, поправка дозволила їм уникнути посиленої перевірки або проблем із доступом до фінансових послуг через три роки після завершення повноважень. Такий крок назад від стандартів FATF у період отримання міжнародної фінансової допомоги став несподіваним і викликав занепокоєння з огляду на ризики корупції та відмивання коштів у процесі відбудови країни.
У межах реформ та завдяки активній участі громадянського суспільства у жовтні 2023 року Україна ухвалила новий закон, спрямований на усунення всіх правових недоліків щодо статусу ПЕП. Закон скасував трирічне обмеження та запровадив ризик-орієнтований підхід: протягом 12 місяців після припинення виконання значущих публічних функцій суб’єкти зобов’язані застосовувати посилену перевірку, а після цього — визначати необхідність таких заходів на основі оцінки ризиків. Якщо установа відмовляє клієнту, вона зобов’язана надати обґрунтоване пояснення протягом п’яти днів, інакше може бути оштрафована на суму до 1,7 млн грн.
Чим цей підхід відрізняється від європейського? Стаття 22 4-ї AMLD передбачає аналогічну вимогу — оцінювати ризики щонайменше протягом 12 місяців після припинення публічної функції. Отже, український підхід не відрізняє ПЕП від практик інших країн.
Європейська комісія рекомендувала Національному банку України надати чіткі роз’яснення щодо визначення ПЕП та застосування ризик-орієнтованого підходу. Водночас оцінка Єврокомісії не може наперед визначати результати майбутньої оцінки MONEYVAL, яка очікується наприкінці 2024 року.
З практичної точки зору новий закон означає, що українські банки та регулятори повинні уникати формального, загального підходу до ПЕП і впроваджувати реальний ризик-орієнтований комплаєнс. Усі підзвітні суб’єкти мають оновити свої політики та процедури відповідно до нових вимог. Важливо підкреслити, що Україна не починає з нуля, адже НБУ вже видав нормативні акти та рекомендації й проводить постійну роз’яснювальну роботу.
Однією з найбільших проблем залишається комунікація з самими ПЕП. Нові вимоги не слід сприймати як формальність, нав’язану ЄС або як інструмент покарання політиків. Йдеться про пояснення того, що міжнародні стандарти не є перешкодою для участі в політиці, особливо в нинішніх складних умовах, і що вимоги до ПЕП є важливими для підтвердження відданості України прозорій фінансовій системі. Для успішного впровадження закону критично важливо, щоб він сприймався як системний крок уперед, а не назад.
